Studienplatzvergabe – Vom Labyrinth in den Irrgarten und zurück

Von Hans-Martin Barthold und Rainer Hoppe | 15. Mai 2015

Hörsaal der Universität Hamburg – Wie kommt man hier hinein? (Foto: Universität Hamburg)

Hörsaal der Universität Hamburg – Wie kommt man hier hinein? (Foto: Universität Hamburg)

Viele Schüler und Eltern meinen, mit Abitur und Studienwahlentscheidung das Schwierigste bereits hinter sich zu haben. Irrtum. Spätestens nach den ersten Bewerbungsaktivitäten für den Erhalt des unvermeidlichen Studienplatzes werden alle schnell eines Besseren belehrt. Tatsächlich erreicht die Navigation durch den tiefen Dschungel der Bewerbungs- und Auswahlverfahren locker die Komplexität eines Hauptseminars für angehende Juristen. Das Ganze spielt sich im Spannungsfeld der in Artikel 12 des Grundgesetzes verbrieften Freiheit der Berufswahl, der chronisch klammen Kassen des Staates sowie einer höchstrichterlichen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1972 ab. Während Kritiker die Situation als Ausbund staatlicher Bürokratie brandmarken, erklären andere sie zum Preis von Chancengleichheit. Und die Studienplatzbewerber? Sie fühlen sich häufig wie jemand, für den es im Casino zum ersten Mal um alles oder nichts geht, aber der die Spielregeln noch nicht verstanden hat. Doch der Reihe nach.

Zunächst zum Praktischen. Die Datenbank der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) zählt gegenwärtig 9.750 grundständige Studienangebote, wovon die allermeisten mit dem Bachelor abschließen. Die Hälfte dieser Studiengänge ist derzeit zulassungsbeschränkt, das heißt die Zahl der Studienanfänger wird begrenzt. Das betrifft insbesondere die großen Studienfächer. Die andere Hälfte ist dagegen zulassungsfrei. Hier erhält jeder Bewerber unabhängig von der Abiturnote einen Studienplatz. Für welche Studiengänge und Hochschulen das eine oder das andere gilt, findet sich auf www.hochschulkompass.de. Die Bewerbungsfristen erstrecken sich für den Studienbeginn im Herbst, also für das Wintersemester, von Ende April bis zum 15. Juli des gleichen Jahres. Für einen Studienbeginn im Frühjahr (Sommersemester) sind die Bewerbungsportale um ein halbes Jahr zeitversetzt von Ende Oktober bis zum 15. Januar frei geschaltet. Für Abiturienten, die ihre Hochschulzulassung bereits im Vorjahr oder noch weiter zurück erworben haben („Altabiturienten“), enden die Bewerbungsfristen vielfach bereits 2 ½ Monate früher. [Hier geht es zu „So vergeben die Hochschulen ihre Studienplätze“]

Grundsatz: Nur die Leistung zählt

Stellt sich die erste Frage: nach welchen Kriterien wird ausgewählt? Zählt die Leistung, bestimmen soziale Aspekte oder entscheidet eine Kombination von Beidem? Die Antwort ist eindeutig. Was zählt, ist Leistung. Das betrifft nicht nur Studiengänge wie Kunst, Design, Musik oder Sport, wo für jeden nachvollziehbar eine spezifische Begabung erforderlich ist und deshalb in einem besonderen Verfahren zur Eignungsfeststellung nachgewiesen werden muss. Nein, Leistung bestimmt auch den Zugang in allen übrigen Studiengängen. Nachgewiesen wird sie durch das Abiturzeugnis oder andere Formen einer Hochschulzugangsberechtigung, im Folgenden kurz Abitur genannt. Denn die einfache Gleichung für die Aufnahme an staatlichen Hochschulen (Universitäten, Fachhochschulen/Hochschulen für angewandte Wissenschaften) lautet: das Zeugnis der bestandenen Abiturprüfung ist unabhängig vom erreichten Notendurchschnitt der Nachweis individueller Studierfähigkeit und begründet einen notfalls einklagbaren Anspruch auf Studienzulassung.

Allein die privaten Hochschulen und solche in konfessioneller Trägerschaft sind von diesem Rechtsprinzip ausgenommen. Obwohl in ihnen ebenfalls eine Menge öffentliches Geld steckt, gewährt ihnen der Staat ungleich größeren Handlungsspielraum als seinen eigenen Hochschulen. Und mittlerweile ist jede vierte Hochschule in Deutschland eine private. Wer hier studieren will, muss allerdings Tribut an anderer Stelle leisten. Je nach Anbieter sind im Jahr bis zu 12.000 Euro Studiengebühren aufzubringen, eine von der Bildungspolitik zumindest tolerierte soziale Auslese. Denn welcher Facharbeiter kann für das Studium seiner Kinder einschließlich der Lebenshaltungskosten jährlich schon mal eben 25.000 Euro auf den Tisch des Hauses legen. Zwar ist das Abitur auch hier eine unbedingte, allerdings noch keine hinreichende Zugangsqualifikation. Die in aller Regel umfänglichen Auswahlmodalitäten sind den Webseiten der Hochschulen zu entnehmen.

Mangel erlaubt Regulierung

Zurück zu den Auswahlverfahren an staatlichen Hochschulen. Das Abitur ist grundgesetzlich verbrieftes Ticket für den Eintritt ins Studium. Wegen der penetrant leeren Kassen des Staates und dessen nicht unbedingt in der Bildungspolitik verorteten Prioritäten erweist es sich im Alltag leider als Muster ohne Wert. Schon vor fünfzig Jahren sahen sich Studienbewerber deshalb mit Zulassungsbeschränkungen („numerus clausus“) konfrontiert. Einige klagten dagegen bis zum Bundesverfassungsgericht – und waren erfolgreich. So stellte das oberste deutsche Gericht 1972 in einem denkwürdigen Urteil fest,  Beschränkungen des Hochschulzugangs seien ein grundgesetzwidriger Eingriff in die Freiheit der Berufswahl. Deshalb, so die Bundesrichter, wären Zulassungsbeschränkungen rechtlich zwar zulässig, allerdings nur zur punktuellen Verwaltung eines Studienplatzmangels. Aber auch hier müsse der Gesetzgeber nach sachgerechten Kriterien gewährleisten, dass jeder hochschulreife Bewerber, wenn nicht sofort dann doch wenigstens zu einem späteren Zeitpunkt, sein Studium beginnen und damit seinen Berufswunsch realisieren könne. Darüber hinaus schrieben die Verfassungsrichter den Hochschulen ins Stammbuch, alle vorhandenen Ausbildungskapazitäten bis auf den letzten Platz ausschöpfen zu müssen.

Das damit verbundene Kernproblem, wie viel personelle, sächliche und finanzielle Infrastruktur wie viele Studienplätze am Ende tatsächlich begründen, überließen die Richter freilich den Bildungspolitikern. Die taten, was sie am besten können. Zur gerechten Verwaltung des Mangels schufen sie in einer schwierigen Kopfgeburt das bürokratische Monster der sogenannten Curricularnormwerte (CNW) und die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS). Darüber später noch mehr. Das hatte zur Folge, dass es schon bald bundesweite Zulassungsbeschränkungen für viele Studienplätze von Betriebswirtschaftslehre über Lebensmittelchemie, Medizin bis hin zur Ökotrophologie gab. Seitdem haben die Hochschulen viele Studentengenerationen kommen und gehen sehen. An die Stelle der ZVS ist inzwischen die Stiftung für Hochschulzulassung getreten. Ansonsten aber hat sich für Hochschulen und Bewerber wenig geändert. Genügend Geld, um allen Bewerbern einen Studienplatz garantieren zu können, erhielten die Hochschulpräsidenten auch weiterhin nicht. Waren vor vierzig Jahren 500.000 junge Menschen an den Hochschulen eingeschrieben, sind es heute 3 Millionen. Mehr als je zuvor leiden die Hochschulen an einer chronischen Unterfinanzierung. Die zeitlich befristeten Zulassungsbeschränkungen sind zur dauerhaften Normalität mutiert.

Dieses Urteil hat für Bewerber wie Hochschulen weitreichende Folgen bis heute! Mit der allerdings zahlreiche Professoren und manche Bildungspolitiker hadern, um es zurückhaltend zu formulieren. Erste Konsequenz: Neben den Abiturnotendurchschnitt trat mit der Wartezeit ein zweites Auswahlkriterium, dass selbst dem 4,0er-Abiturienten die Studienzulassung garantiert, wenn manchmal auch, wie aktuell in der Human- und Zahnmedizin, erst nach wahnwitzigen 12 (!) Semestern. Wurden noch vor zehn Jahren vierzig Prozent der Studienplätze nach Wartezeit vergeben, sind es heute abhängig von Studiengang und Hochschule nur noch zehn  bis zwanzig Prozent. Und viele Protagonisten würden selbst diese geringe Quote gerne noch liquidieren. Warten verbessere die Studienqualifikation in keiner Weise, so ihr Argument. Wohl wahr, nur bedürfte das einer Grundgesetzänderung. Gleichzeitig bedeutete die Eliminierung der Wartezeit als Zulassungskriterium einen Systemwechsel und die Umwertung des Abiturs. Das würde damit ab sofort seinen Status als Zeugnis der Studierfähigkeit verlieren. Darüber könnte man reden, nur eben nicht bloß in der Pause und auf dem Flur, sondern direkt am Verhandlungstisch. Da aber kneifen die Akteure.

Gesetzliche Regelungen bis zur vierten Nachkommastelle

Die zweite Folge des Urteils vom Bundeverfassungsgericht beschert den Hochschulen viel Arbeit und wenig Ruhm.  Die mit einigen mathematischen Formeln angereicherte KapVO (Kapazitätsverordnung) verdonnert sie, gerichtsfest auszurechnen, wie viele Studenten pro Professor, vorhandenen Räumlichkeiten sowie einiger anderer Parameter sie in zulassungsbeschränkten Studiengängen aufnehmen können oder besser müssen. Ob fehlerhafte Ergebnisse wirklich nur der Unfähigkeit und nicht doch auch dem gegen das Gesetz stehenden Streben nach kleineren Seminargruppen und damit besseren Ausbildungsbedingungen entspringen, lässt sich schlecht klären. Tatsache aber ist, dass es dem einen oder anderen zuvor abgelehnten Studienbewerber immer wieder gelingt, den Hochschulen auf diesem Feld Versäumnisse nachzuweisen und sich mit der Hilfe eines kundigen Rechtsanwaltes erfolgreich ins Studium einzuklagen. Erstmals hat in diesem Frühjahr die HafenCity Universität Hamburg (HCU) den Spieß umgedreht, und gegen die erfolgreiche Klage eines Bewerbers Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht wegen Überfüllung durch zu viele Studenten eingereicht. Auf das Urteil aus Karlsruhe darf man gespannt sein.

Bundesweit zulassungsbeschränkt sind gegenwärtig lediglich noch die Studiengänge Human-, Zahn- und Veterinärmedizin sowie Pharmazie. Für sie gibt der Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung den Rahmen vor, innerhalb dessen die Hochschulen für 60 Prozent der Studienplätze ihre Auswahlkriterien autonom festlegen können. Für die örtlich zulassungsbeschränkten Studiengänge bestimmen diesen Rahmen die Hochschulzulassungsgesetze der Länder, die nicht mit den Hochschulgesetzen zu verwechseln sind. Sowohl der Staatsvertrag wie die Hochschulzulassungsgesetze wurden zwischen 2010 und 2012 sämtlich überarbeitet, nur das Saarland hinkt hinterher. Waren die Zulassungskriterien bis dahin allgemein und galten für Anglistik ebenso wie für Informatik oder Biologie, ist es den Hochschulen seitdem erlaubt, Kriterien zur Abklärung einer fachspezifischen Eignung ins Verfahren aufzunehmen.

Auswahlverfahren an jeder Hochschule unterschiedlich

So müssen alle Hochschulen für jeden einzelnen zulassungsbeschränkten Studiengang eine sogenannte Zulassungsordnung (Ordnung über das Auswahlverfahren) erstellen, in dem die Details der Bewerberauswahl entsprechend den Vorgaben der Hochschulzulassungsgesetze festgelegt sind. Damit endet die bisherige bundesweite Einheitlichkeit in der Studienzulassung und dürften wohl auch die Tage des Abiturs als universeller Nachweis der Studierfähigkeit gezählt sein. Doch das macht nicht nur den Hochschulen eine Menge Arbeit. Es zwingt auch die Bewerber vor der eigentlichen Bewerbung zu einem hohen Informationsaufwand. Schließlich unterliegen sie dem Zwang herausfinden zu müssen, an welcher Hochschule die Übereinstimmung zwischen individuellen Studienvoraussetzungen und hochschulspezifischen Auswahlkriterien am größten und deswegen die Zulassungschancen am wahrscheinlichsten sind. Wenn der angestrebte Studiengang von fünfzig und mehr Hochschulen angeboten wird, kostet das schnell eine Ferienwoche. Doch die Situation ist ambivalent und zeigt die große Diskrepanz zwischen bildungspolitischen Sonntagsreden und hochschulischem Alltag.

Obwohl die Hochschulen von den Bewerbern nämlich einen letter of motivation fordern, sie zu einem Auswahlgespräch und/oder einem schriftlichen Auswahltest einladen können, ihre Entscheidung darüber hinaus am Vorhandensein eventueller praktischer Berufserfahrungen sowie studienrelevanter außerschulischer Leistungen ausrichten dürfen, machen davon doch auch nach Jahren der Freigabe nur wenige Gebrauch. Der hohe Arbeitsaufwand und die unzureichende personelle wie finanzielle Ausstattung sind eine Begründung, der fehlende Nachweis besserer Studienergebnisse wegen solcher differenzierter Auswahlverfahren ein anderer. Die meisten Hochschulen beschränken sich deshalb weiterhin auf die beiden altbewährten Auswahlkriterien Wartezeit und Abiturnotendurchschnitt. Tatsächlich gibt es empirische Untersuchungen, die die Alleinstellung der Abiturnote als wichtigsten Studienerfolgsindikator bestätigen, und zwar unabhängig davon, welches Fach anschließend studiert wird.

Individuelle Potentialanalyse statt undifferenzierter Einheitslösungen

Nur wenige Politikfelder sind ideologisch so aufgeladen wie das Thema Bildung. Die Landesfürsten verteidigen eines ihrer letzten verbliebenen Refugien mit Zähnen und Klauen. An allen Frontabschnitten stehen sich Hardliner gegenüber. Es ist ein Stellungskrieg, in dem noch heute versucht wird, die schon seit vierzig Jahren tobende Schlacht endlich zu den eigenen Gunsten zu entscheiden. Dazwischen stehen die Hochschulen. Viele Ihrer Präsidenten fühlen sich für das ministerielle Ziel missbraucht, eine möglichst hohe Zahl von Studienplätzen bereitstellen zu müssen. Die Ihnen bildungspolitisch im gleichen Atemzug vorgegebene Profilbildung, so ist zu hören, könne aber nur gelingen, wenn man ihnen endlich freie Hand für Qualität und Menge in der Bewerberauswahl, und damit für die Definition guter Hochschulbildung  gewährte. Das aber hieße, die Büchse der Pandora zu öffnen. Denn dann stünden plötzlich die Grundfesten des Systems, insbesondere die verhassten Curricularnormwerte (CNW) als dessen wichtigste Kenngröße, zur Disposition. Dann müsste beantwortet werden, wie viel Manpower erforderlich ist, um Studenten exzellent ausbilden zu können.

Die zwischenzeitliche Erschöpfung der Kontrahenten wäre wohl eine gute Gelegenheit für Kompromisse. Doch bleibt zu befürchten, dass die fehlenden Finanzen, aber auch die Unfähigkeit der Ministerialbürokratie, genau dies wohl verhindern werden. Schlimmer noch für die kommenden Studienjahrgänge, es unterbleibt damit auch die Diskussion der wirklich wichtigen Punkte. Im Zentrum die Frage: Soll die Studienzulassung weiter von einer simplen Erhebung der zum Zeitpunkt X schon vorhandenen Kenntnisse abhängig gemacht werden oder wäre nicht eine Analyse künftig nutzbarer Potentiale in Verbindung mit einer Motivationseinschätzung der erfolgversprechendere Weg. Doch wer siebzig Prozent eines Altersjahrgangs bis zum Abitur und möglichst auch einem Hochschulabschluss führen möchte, hat im bestehenden System weder Zeit, Geld noch Personal, um jedem Bewerber, unabhängig von sozialer Herkunft und Vermögen, individuell gerecht werden zu können. Mit ihm vielleicht auch einen Weg zu entwickeln, wo und wie er seine ganz persönlichen Begabungen am besten einbringen und nutzen kann. Anders als die Technokraten von der OECD meinen, muss das unter Umständen nicht in jedem Fall eine Universität sein. Aber ob sich die Bildungspolitik dazu durchringen kann?

Grauzone bei vielen Zulassungsentscheidungen

Für die Hochschulrektorenkonferenz gibt es dringendere Probleme als das der studentischen Bewerberauswahl. Deshalb wird den Hochschulen auch künftighin nichts weiter bleiben, als sich, wie bisher schon, irgendwie durchzuwursteln. Ausbaden werden es, na klar doch, die Bewerber. In zahlreichen Zulassungsordnungen wimmelt es nur so von unbestimmten Rechtsbegriffen. Empfehlungen ersetzen eineindeutig definierte Voraussetzungen. Die aber, und man ahnt die Absicht, können so oder so oder auch noch ganz anders ausgelegt werden. Die Kommunikation darüber ist spärlich. Oft heißt es: „Bewerben sie sich doch einfach und warten ab, wie dann entschieden wird.“ Studienberater wie auch die Sachbearbeiter der Immatrikulationsämter sehen sich allein gelassen. Sie sollen Brände löschen, die sie nicht gelegt haben. Oft werden sie dabei Opfer und Täter zugleich. Die jungen unbedarften Bewerbern und ihre verwaltungsrechtlich unerfahrenen Eltern aber fühlen sich ohnmächtig und ausgeliefert. Indessen lernen schon juristische Erstsemester, dass auch die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe rechtstaatlichen Grundsätzen folgen muss und nicht willkürlich erfolgen darf. Das Antidiskriminierungsgesetz dürfte die verwaltungsrechtlichen Auseinandersetzungen nicht vereinfachen.

Dass auch unter gestandenen Juristen das Verwaltungsrecht zu den kompliziertesten Rechtsgebieten zählt, ist bekannt. Eine Entschuldigung für die Hochschulen und Bildungspolitik ist das nicht. Im Gegenteil. Es bleibt zu vermuten, dass die beide derart unsaubere Entscheidungslagen bewusst in Kauf nehmen. Ein Beispiel dafür sind die Zulassungsverordnungen der Masterprogramme. Deren Studienplatzkapazität ist in der Regel geringer bemessen als die des vorhergehenden Bachelorprogramms, so dass nicht alle Bachelorabsolventen in den Masterstudiengang aufgenommen werden können. Das ist bei der Mehrzahl der Fachrichtungen rechtlich unangreifbar. Immerhin wurde der Bachelor unter dem Beifall vieler Arbeitgeber zum ersten berufsqualifizierenden Hochschulabschluss erhoben. Bei Lehramtsstudenten aber ist das anders. Für sie ist der Abschluss zum Master of Education zwingende Voraussetzungen für eine Aufnahme in den praktischen Vorbereitungsdienst (Referendariat).

Für sein Recht einstehen

Das hält zahlreiche Hochschulen gleichwohl nicht davon ab, die Aufnahme ins Masterprogramm auch für Lehramtsstudenten vom Notendurchschnitt im Bachelorprogramm abhängig zu machen. Und nur davon, denn eine Wartezeitquote gibt es in diesen Auswahlverfahren nicht (mehr). Noch sind keine Klagen gegen solche Verfahrensregelungen bekannt. Mit Blick auf das bereits zitierte Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die darin garantierte Freiheit der Berufswahl wie auch der Wahl der Ausbildungsstätte würden die Hochschulen dessen ungeachtet wohl schnell klein beigeben müssen. Aber so lange probieren sie es halt. Viel zu viele mutlose Bewerber machen es den Hochschulen leider sehr leicht. Dabei ist die Liste deren Versäumnisse ebenso lang wie die Reihe ihrer Niederlagen vor den Verwaltungsgerichten. Auf die Aufzählung weiterer solcher Nickligkeiten soll an dieser Stelle verzichtet werden. Es würde den Rahmen des Berichtes sprengen. Klar aber ist, Studienplatzbewerber müssen lernen, um ihr Recht zu kämpfen, manchmal leider auch mit Widerspruch und Klage. Davon auszugehen, dass alle Zulassungsentscheidungen, besser: alle Ablehnungsbescheide rechtlich korrekt sind, wäre naiv und fahrlässig.

Ein Letztes. Vor gut zehn Jahren gab die Bildungspolitik dem Drängen der Hochschulen nach und übertrug ihnen bis auf die medizinischen und pharmazeutischen Studiengänge vollumfänglich die Verantwortung für Auswahl und Zulassung ihrer Studienanfänger. Es kam, was kommen musste. Abiturienten bewerben sich zur Wahrung ihrer Chancen folgerichtig parallel an allen Hochschulen, die den gewünschten Studiengang anbieten. Der immense Aufwand für Bewerber und Hochschulen steht in keinem Verhältnis zum bildungspolitisch wie volkswirtschaftlich erbärmlichen Ergebnis. Konkret: trotz einer Last-minute-Studienplatzbörse stehen am Ende des Tages vielen unversorgten Bewerbern und eine lange Liste unbesetzter Studienplätze gegenüber. Seit vielen Jahren bastelt man deshalb an einem neuen Zulassungsverfahren, Dialogorientiertes Serviceverfahren (DoSV) genannt.

Bislang lässt der Erfolg auf sich warten. Es geht um eine entsprechende informationstechnische Infrastruktur, ums Geld und den unbedingten Willen. Vor diesem Hintergrund hat nun als erstes Bundesland Nordrhein-Westfalen zum kommenden Wintersemester alle seine Hochschulen verdonnert, die Zulassung in den großen Studiengängen Betriebswirtschaftslehre, Jura, Psychologie und Wirtschaftsingenieurwesen der Stiftung für Hochschulzulassung für deren Dialogorientiertes Serviceverfahren zu übertragen. Doch wie vertrackt die Dinge in der Bildungspolitik sind, wird erst beim zweiten Hinschauen deutlich. Trugen die Kosten der Stiftung für Hochschulzulassung bisher die Länder, sollen nun die Hochschulen für jeden einzelnen Studiengang zur Kasse gebeten werden. Horst Hippler, wortgewaltiger Präsident der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), hat dagegen postwendend Widerstand angekündigt. Und es stellt sich die Frage: Wie lange will sich ein hoch entwickeltes Land wie die Bundesrepublik ein solches Trauerspiel noch leisten?

 


Weiterführende Informationen

(Hinweis: Vergewissern Sie sich bitte immer, die aktuell gültige Fassung des Gesetzes einzusehen!)

Grundgesetz, Artikel 12: http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_12.html

Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 18. Juli 1972: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv033303.html

Staatsvertrag über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung: http://www.hochschulstart.de/fileadmin/downloads/Gesetze/G02.pdf

Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen durch die Stiftung für Hochschulzulassung: http://www.hochschulstart.de/fileadmin/downloads/Gesetze/G03.pdf

Hochschulzulassungsgesetze der Länder

 

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